本案中，注销登记对付伟与公司之间的劳资纠纷虽然存在事实上的影响，但劳资纠纷自应通过相应法律途径加以解决，并非工商机关之权限范围，付伟所主张之劳动权利亦不因注销登记而遭受直接侵害，故付伟与企业注销登记行为之间并无《实施条例》所指之利害关系。

[55]只有将土地集体所有理解为一项国家政策而不是一项权利，[56]解释的融贯性才可能达致：土地集体所有如果不是一项财产权，而是服务于国家目标的一项国家政策，则国家的管制无论如何都不会因为走得太远而遭遇合宪性困境。另一方面，暗中导入成员权内涵，为集体所有向基本权利的转化开辟道路。

上述三种权力形式被博尔丁形象地称为大棒、胡萝卜和拥抱。耕地，尤其是基本农田，只能生产经济效益低，社会效益高的粮食。《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》第35条提出，应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点，……同时，应恢复和增加纺织业及其他有利于国计民生的轻工业的生产，以供应人民日常消费的需要。农民的社会保障长期以来游离于国家的社会保障之外，家庭要承担农民的生老病死，农民收入最安全和最后的保障无疑就是土地。1950年，中央人民政府颁布《土地改革法》，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制……。

中共中央虽不打击前一种积极性，但明显表现出对后一种积极性的偏好：必须提倡 ‘组织起来，按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性。[78]农业、农村、农民，可以集中表现为农民与土地的关系，而农民与土地的关系又取决于国家对农村土地的产权配置，因此，土地是国家与农民关系的交汇点。2010年以后出台的规定，形式上将五大程序制度单独设章加以规定，内容则更为具体、详细，五大决策程序机制内容逐渐丰富、完善，为中央立法打下很好基础。

国务院通过一系列指导性文件提出并逐步完善了重大行政决策的制度框架：2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）将科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成列为基本建成法治政府目标的一项内容，提出建立健全行政决策机制，包含健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度三项具体要求。采用双主线架构模式的有《四川省重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策程序规定》等。中央立法应当在地方对重大行政决策规范所作出的法律化、制度化的努力基础之上往前推进，实现公众对重大行政决策的知情权、参与权的普遍化、制度化，适当调整决策中的内部行政关系，明确机关各自的职责及机关之间的协力与协调机制，提升重大行政决策的综合决策能力。图4：地方重大行政决策规定制定主体对比图 （五）生效时间 15部地方行政程序规定中2008年出台的《湖南省行政程序规定》是第一部生效的统一程序规定。

2012年到2015年之间出台的地方决策程序规定多数对五大决策程序制度单独设章规定，制度构建由最初的概括性规定逐步发展至细化规定。2、311部专门重大行政决策程序规定 制定专门的重大行政决策程序规定是重大行政决策程序立法的主要立法形式。

（3）有的规定了违法加严重结果归责原则，如贵州。地方立法虽对合法性审查意见的效力有所规定，[19]却对合法性审查意见的类型及其适用条件这一关键问题缺乏明确的规定，立法尚未能赋予合法性审查足够的制度约束力。其中，仅有36部地方政府规章，约占地方立法总数的11%。（2）正式参与程序 召开决策听证会是最为正式的公众参与形式，现有地方立法关于决策听证会制度主要规定了以下内容： 第一，听证会适用的情形。

William F. Funk, Sidney A. Shapiro and Russell L. Weaver: Administrative Procedure And Practice: Problems And Cases 48(2010)。《湖南省行政程序规定》第37条规定：公众意见及采纳情况应向社会公布。5、政府法律顾问、第三方专业机构等社会服务主体 政府法律顾问在决策中的角色是对重大行政决策进行合法性审查。3、适用事项 地方规定中明确列举为重大行政决策事项的相似性很高，有八大类事项为多数立法所规定：规划类。

因此，尽管《依法治国决定》没有表述为必经程序，但是结合重大行政决策的特点与《依法治国决定》将五大程序确定为法定程序的目的，专家论证应为重大行政决策的必经程序。第二，公告听证会时间地点等相关事项。

宁夏规定决策承办部门应当对合法性审查意见进行认真研究，根据合法性审查意见对决策方案作相应修改。目前，国务院法制办已经完成《重大行政决策程序条例》（征求意见稿）的起草工作，正在征求各省、直辖市、自治区的意见。

《苏州市重大行政决策程序规定》为此种模式的典型代表。地方立法关于风险评估的规定主要包括评估主体、评估内容、评估程序、评估结果及对决策的影响等内容。应急预案制定及长期实行的重大交通管制措施类。第二种，概括+正面列举模式。[1]2010年《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）确立重大行政决策的基本程序制度，提出要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。决策资料要完整归档，永久保存。

另一方面更需要借力新《行政诉讼法》，通过司法审查进一步明确公众参与重大行政决策的法定程序的具体要求。采此种立法架构类型的规定多发布在2012年至2015年间，2015年数量最多，这与公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为五大法定程序在《依法治国决定》中得以明确并细化其要求相对应。

决策档案机制对重大决策终身追责等责任机制的实施有重要意义。7份行政规范性文件包括《白山市行政程序规则》、《酒泉市行政程序规定（试行）》、《凉山州行政程序规定》、《邢台市行政程序规定》、《兴安盟行政程序规定（试行）》、《永平县行政程序暂行办法》、《海北藏族自治州行政程序规定》。

第13条规定：决策承办单位应积极主动向省政协通报拟决策事项的有关工作情况，与省政协有关委员会交换意见，认真听取政协组织对草案的意见和建议，支持政协委员就重大行政决策开展调查论证。[11]苏州市同时使用概括+反面列举方式为行政机关制定重大行政决策目录提供依据，《苏州市重大行政决策程序规定》第2条第1款概括规定：本规定所称重大行政决策，是指市人民政府依法履行行政职能，对涉及社会公共利益的重大事项做出决定的活动。

《南昌市人民政府重大行政决策集体决定规定》。2008年出台的《湖南省行政程序规定》对推动重大行政决策程序立法进程发挥了非常重要的作用，一方面重大行政决策法治化问题开始引起行政法学界的关注，另一方面湖南的规定为如何立法树立了具体样本，参照者、批判者都有了具体的目标，予以进一步完善。[10] （一）立法架构的两种思路 地方重大行政决策立法基本对应事前、事中、事后环节进行规定，但仍存在一些差别，主要体现在对五大决策程序的处理上：有的规定对之并不单独列章进行规定，有的规定则突出五大决策程序的重要性，以五大决策程序制度为章架构立法。311份专门决策程序规定中，除《汕头市人民政府重大行政决策基本程序的规定》生效于2002年以外，其他310个重大行政决策均生效于2004年后（重大行政决策规定生效时间情况参见图5）。

乡镇一般不行使重大决策权，如果需要适用，则参照适用。此种模式未对重大行政决策的内涵做出概括性规定，虽然规定了兜底条款，由于重大行政决策学理定义和划定标准的模糊性造成难以确定重大决策事项的范围，兜底条款亦难以发挥作用。

分析326份规定的生效时间可以看出，地方重大行政决策相关规定的出台，与国务院不同时期发布的指导性文件中关于完善重大行政决策机制的要求形成有效互动，以中央层面规范性文件确定的制度框架为基础展开的地方立法在程序制度上呈现出相当程度的共性，从而为中央层面的统一立法奠定了很好的地方先行先试基础。2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步就完善决策程序提出了六项具体要求。

5、集体讨论决定 集体讨论决定是我国行政组织遵循的民主集中制与行政首长负责制的要求，由行政首长在班子成员集体讨论的基础上做出最终决策。采用此种架构方式的规定多发布在2006年至2009年间，主要依据2004年国务院《纲要》制定，是我国地方重大行政决策规定的初期样态，立法对决策程序制度的规定较为笼统、原则，缺乏可操作性。

摘要:  重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。3、专家 专家属于决策中的外部主体，其参加到重大行政决策过程中来是为决策提供技术理性支撑，参与重大行政决策的科学性论证。其次，追责情形等应当细化的内容没有细化，致追责具有很大随意性和不确定性。此外，总统的行政命令对此也有所规定，如12866号总统令规定管制机关应当就其重大管制行为提供管制影响分析报告，对管制政策可能产生的各种影响进行分析，包括成本效益分析，及可能对环境、经济竞争产生的社会影响进行分析，该报告还需要报白宫信息与管制事务办公室批准。

其中，21个省、自治区、直辖市制定了省级重大行政决策规定，如《浙江省重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》，约占全国31个省级行政区域的67.74%。总体而言，地方重大行政决策程序规定位阶普遍较低，难以对政府形成有效约束，此外，政府规章与行政规范性文件也不能作为法院审理行政案件的依据，很难通过司法审查强化其约束力。

第五，公开公众参与意见及采纳情况。我国依法行政初期选择以具体行政行为为对象展开，进而尝试将重大行政决策纳入法治化轨道，十八大之后，这一进程明显加快。

建立重大行政决策的合法性审查制度。形成纵向关系的有决策承办部门与决策机关之间，决策机关与决策批准机关之间。